Vi proponiamo qui l’articolo di Giusella Finocchiaro pubblicato il 15 febbraio 2016 su Forum PA. Questo articolo fa parte del dossier “Speciale CAD: Cad corrotto, Agenda digitale infetta”. Per la versione completa del dossier rimandiamo al sito di Forum PA.
Il 1° luglio 2016 entrerà in vigore il Regolamento europeo 910/2014, noto come e-IDAS, che comporterà alcune rilevanti innovazioni in materia di identità digitale, di firme elettroniche e di servizi fiduciari.
Trattandosi di Regolamento europeo, quindi direttamente applicabile, non era tecnicamente necessario revisionare il Codice dell’Amministrazione digitale. Non è una direttiva, ma un Regolamento. Non sono quindi necessari atti di recepimento, come invece accade per le direttive europee. Non è uno strumento di armonizzazione, ma uno strumento di uniformazione del diritto che crea un’identica normativa europea per i 28 Stati.
Certo la riforma del CAD avrebbe comunque potuto essere utile, per favorire il coordinamento con la nuova normativa europea. Tuttavia il legislatore, quanto meno nella bozza pubblicata, va oltre il Regolamento europeo e, in taluni casi, in conflitto. Ciò comporterà i costi dell’incertezza giuridica per le imprese italiane che avrebbero invece potuto godere del vantaggio dell’esperienza accumulata nell’ambito della digitalizzazione e confluita in gran parte nel Regolamento europeo.
Affronto qui soltanto il tema del documento informatico e delle firme, oggi disciplinati dagli artt. 20 e seguenti del CAD.
Il Regolamento europeo prevede un approccio a due livelli (two-tier approach): in estrema sintesi solo la firma qualificata è equivalente alla sottoscrizione autografa; per il resto vige il principio della non discriminazione, cioè il principio secondo il quale non può essere negato valore giuridico ad un documento informatico per il solo fatto che è in forma elettronica.
Il legislatore italiano ha applicato questo principio nel CAD attualmente vigente, disponendo che il documento informatico, con o senza firma elettronica, è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità ed immodificabilità.
La ratio della norma è che non conoscendo a priori quale sia in concreto la firma elettronica, la quale può andare da una password banale ad un sistema basato sulla biometria, conseguentemente con un livello di sicurezza assai variabile, è il giudice che valuta caso per caso quanto vale.
Nella vigente normativa, dunque, non conoscendo a priori di che firma in concreto si parla, si demanda al giudice l’individuazione del valore giuridico del documento cui essa è associata.
Il nuovo art. 21 del CAD sarebbe il seguente:
“2. Fermo restando quanto previsto dai commi 2-bis e 2-ter, il documento informatico sottoscritto con firma elettronica, formato nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 20, comma 3, soddisfa il requisito della forma scritta e ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del codice civile. L’utilizzo del dispositivo di firma elettronica qualificata o digitale si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria”.
Secondo questa proposta, il documento sottoscritto con firma elettronica sarebbe idoneo a soddisfare il requisito della forma scritta e avrebbe l’efficacia probatoria prevista dall’art. 2702 c.c. Qualora la modifica apportata all’art. 21 fosse confermata, il documento recante una firma elettronica semplice sarebbe equiparato alla scrittura privata di cui all’art. 2702 c.c., se fosse idoneo a soddisfare le regole tecniche previste da un apposito regolamento.
Il regolamento, si immagina, dovrebbe cristallizzare le tipologie di firma elettronica oggi diffuse presumibilmente con un approccio analitico e casistico, di per sé inevitabilmente non esaustivo e fermo nel tempo. O invece, fare riferimento a principi generali e standard che non potrebbero che ricalcare altre tipologie di firma elettronica come, per esempio, la firma elettronica avanzata. Dunque un regolamento arduo da immaginare, che richiederà anni (3 anni si è atteso il regolamento sulla firma elettronica avanzata) e che nel frattempo bloccherà un mercato consolidato. Con quale vantaggio? Certo non si eviterà la consulenza tecnica d’ufficio, dal momento che il giudice si rivolgerà quasi certamente al CTU per verificare se le prescrizioni del regolamento sono rispettate nel caso concreto. Certo non si creerà maggiore certezza a priori, perché sarà comunque il giudice ex post a valutare se nella fattispecie si tratta di firma elettronica conforme al regolamento. Tutto questo con un vizio di fondo: tentare di rendere non neutra la firma elettronica, che è invece tecnologicamente neutra. Se questo approccio regolatorio è valido per la firma digitale che fa già nella definizione normativa riferimento ad una specifica tecnologia, non lo è per la firma elettronica che invece nasce tecnologicamente neutra.
Nulla cambierebbe invece nella disciplina relativa alla firma elettronica avanzata, qualificata e digitale, sempre che siano corretti alcuni errori, se interpreto correttamente l’intenzione del legislatore. Nell’attuale versione della proposta di riforma del CAD è infatti omesso il richiamo all’art. 2702 c.c. per i documenti che recano queste tipologie di firme, ed è anche omesso il richiamo alla presunzione di utilizzo del dispositivo di firma per i documenti con firma elettronica avanzata.
Si riporta qui l’articolo di Giusella Finocchiaro apparso sul magazine di Forum PA il 1 febbraio 2016.
Il Consiglio dei Ministri del 20 gennaio 2016 ha approvato, in esame preliminare, il decreto legislativo di modifica e integrazione del Codice dell’Amministrazione digitale (di seguito, per brevità “CAD”). Sperando di fornire un contributo costruttivo, esprimo alcune perplessità sulla nuova sistematizzazione della disciplina del documento informatico e delle firme elettroniche quale emerge dalla lettura della bozza.
Gli articoli rilevanti sul valore giuridico del documento informatico e sulla sua efficacia probatoria sono tre:
-l’art. 20 sul documento informatico senza firma;
-l’art. 21 sul documento informatico con firma elettronica, firma elettronica avanzata, firma elettronica qualificata e firma digitale;
-l’art. 23 quater sulle riproduzioni informatiche.
Nel CAD vigente l’art. 20, comma 1-bis dispone che:
“1-bis. L’idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente valutabili in giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità ed immodificabilità, fermo restando quanto disposto dall’articolo 21”.
Nel nuovo CAD l’art. 20, comma 1-bis suonerebbe:
“1-bis. L’idoneità del documento informatico a soddisfare il requisito della forma scritta e il suo valore probatorio sono liberamente valutabili in giudizio, in relazione alle sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità”.
Dunque su questo punto non si verificherebbero particolari cambiamenti. L’art. 21, invece, sarebbe radicalmente rivisto.
Di seguito il nuovo articolo 21
“2. Fermo restando quanto previsto dai commi 2-bis e 2-ter, il documento informatico sottoscritto con firma elettronica, formato nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 20, comma 3, soddisfa il requisito della forma scritta e ha l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del codice civile. L’utilizzo del dispositivo di firma elettronica qualificata o digitale si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria”.
“2-bis Salvo il caso di sottoscrizione autenticata le scritture private di cui all’articolo 1350, primo comma, numeri da 1 a 12, del codice civile, redatte su documento informatico, sono sottoscritte, a pena di nullità, con firma elettronica qualificata o con firma digitale. Gli atti di cui all’articolo 1350, numero 13), del codice civile redatti su documento informatico o formati attraverso procedimenti informatici sono sottoscritti, a pena di nullità, con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale.
(omissis)”
Non va poi dimenticato l’art. 23-quater sulle riproduzioni informatiche il quale dispone che “All’articolo 2712 del codice civile dopo le parole: ‘riproduzioni fotografiche’ è inserita la seguente: ‘informatiche’” che rimarrebbe invariato.
Sul commento dell’art. 23-quater non posso intrattenermi qui per ragioni di necessaria brevità, ma ricordo la contraddizione fra questa norma e l’art. 20 nell’ormai ampia interpretazione giurisprudenziale.
Dunque il sistema che emergerebbe sarebbe il seguente:
- il documento informatico senza firma sarebbe valutabile in giudizio dal giudice, sotto ogni profilo;
- il documento informatico con firma elettronica soddisferebbe il requisito della forma scritta (ad substantiam, cioè per la validità dell’atto?) e avrebbe l’efficacia prevista dall’articolo 2702 del codice civile cioè quella della scrittura privata;
- il documento informatico con firma elettronica qualificata o digitale si suppone avrebbe l’efficacia probatoria della scrittura privata ma ciò non è espressamente disposto;
- al documento informatico con firma elettronica qualificata o digitale sarebbe applicabile la nota presunzione di utilizzo del dispositivo da parte del titolare dello stesso;
- il documento informatico con firma elettronica qualificata o digitale soddisferebbe tout court il requisito della forma scritta ad substantiam;
- il documento informatico con firma elettronica avanzata soddisferebbe il requisito della forma scritta ad substantiam soltanto nei casi indicati dall’art. 1350, primo comma, n. 13 del codice civile cioè per gli atti non aventi ad oggetto beni immobili.
Dunque, in estrema sintesi, non cambierebbe la disciplina sul documento informatico con firma elettronica avanzata, qualificata e digitale (anche se il testo novellato presenta già segnalati problemi di drafting); cambierebbe invece quella concernente il documento con firma elettronica.
Qui, dalla valutazione caso per caso del giudice, si passerebbe all’affermazione del soddisfacimento del requisito della forma scritta e dell’efficacia della scrittura privata.
Sia detto a margine, occorrerebbe chiarire se la forma scritta di cui si parla in relazione al documento informatico con firma elettronica è quella ad substantiam. Ma soprattutto occorre sottolineare che fino ad oggi il documento informatico con firma elettronica era valutabile caso per caso dal giudice, dal momento che a priori non si conosce quale sia in concreto la firma elettronica, la quale può andare da una password banale ad un sistema basato sulla biometria, con un conseguente livello di sicurezza assai variabile.
Nella vigente normativa, dunque, non conoscendo a priori di che firma in concreto si parla, si demanda al giudice l’individuazione del valore del documento cui essa è associata.
Nel nuovo CAD, invece, si affermerebbe che il documento con firma elettronica soddisfa comunque il requisito della forma scritta ed è scrittura privata. Dunque ad un documento con una firma non definita a priori si associano il valore giuridico e l’efficacia probatoria della scrittura privata. Il che non è richiesto affatto dalla normativa europea (né da quella attualmente vigente, né dal regolamento EIDAS che entrerà in vigore il prossimo 1° luglio), la quale anzi prevede soltanto il principio della non discriminazione del documento informatico: cioè che ad un documento informatico non può essere negato valore giuridico soltanto per la sua forma elettronica.
Con la formulazione del nuovo art. 21 pare volersi andare oltre, disponendo che un documento informatico ha l’efficacia della scrittura privata e dunque soddisfa il requisito della forma scritta ad substantiam.
Il giudice dovrebbe peraltro valutare il documento informatico con firma elettronica alla luce di regole tecniche il cui contenuto appare assai difficile da immaginare, dal momento che esse potrebbero oscillare fra i due estremi della casistica analitica (con i rischi connessi ad un’elencazione inevitabilmente incompleta e necessariamente sottoposta ad un continuo aggiornamento) e i principi generali già statuiti in precedenza per il documento informatico e per lo stesso documento informatico con firma elettronica (sicurezza, qualità, immodificabilità, integrità).
Se lo scopo è quello di evitare la consulenza tecnica d’ufficio o di dare più certezza giuridica al documento informatico con firma elettronica, difficilmente esso sarà raggiunto, perché comunque le regole tecniche (ardue da immaginare) dovranno sempre presentare ampli spazi di adattamento alla tecnologia e quindi di interpretazione. E non è affatto improbabile che il giudice comunque ricorra alla CTU.
In compenso ci si sarà allontanati dalla normativa europea per creare nuova confusione.
Il punto è che si sta cercando di rendere quadrato ciò che è nato tondo: cioè di rendere “non neutra” la firma elettronica, che come tutti sanno è tecnologicamente neutra. E questa operazione sarebbe portata a termine attraverso le redigende regole tecniche le quali dovrebbero modificare la natura della firma elettronica. Il regolamento europeo non va in questa direzione e neppure i testi internazionali (come la Convenzione Uncitral sulle comunicazioni elettroniche e il Model Law in materia di firme elettroniche).
Se si vogliono evitare i rischi della neutralità tecnologica, si può utilizzare la firma digitale.
Se si vogliono i vantaggi della neutralità tecnologica, si può utilizzare la firma elettronica.
Se si confondono i due approcci sistematici, dopo almeno vent’anni di elaborazione giuridica su questi temi, quando finalmente il mercato si è assestato, non si crea certezza giuridica, ma al contrario, incertezza. E il mercato, che ormai ha assorbito queste tematiche, non ha certo bisogno di nuovi dubbi né di attendere ulteriori improbabili regole tecniche.
Analogamente a quanto già disposto per l’Agenzia delle entrate il nuovo CAD si applica con limitazioni anche alla Presidenza del consiglio dei ministri.
è quanto disposto dal d.p.c.m. 9 febbraio 2011 pubblicato nella G.U. del 4.4.2011.
Non si applicano le disposizioni del CAD alle attività ed alle funzioni di competenza della Presidenza del consiglio, direttamente o indirettamente riferite agli atti di alta amministrazione e alla sicurezza nazionale.
Si applicano alla Presidenza del consiglio dei ministri compatibilmente con le funzioni istituzionali assegnate e le esigenze delle singole strutture le norme del CAD sulla valutazione, la quantificazione e il riutilizzo dei risparmi derivanti da digitalizzazione e riorganizzazione; sull’organizzazione degli uffici; sul contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni e infine sulle modalità di fruibilità dei dati.
Saranno successivamente individuate le specifiche modalità di applicazione dell’art. 5-bis del CAD, sulla comunicazione fra imprese e pubblica amministrazione, alla Presidenza del consiglio.
Saranno stabiliti con decreto del Presidente del consiglio dei ministri modalità e limiti di applicazione delle norme del CAD concernenti la valutazione dei dirigenti.
Anche in questo caso, la deroga si fonda sulla disposizione contenuta nell’art. 2, comma 6 del CAD.
Ci soffermiamo nuovamente sulle novità introdotte dal CAD in materia di copie e duplicati, per cercare di distinguere, all’altto pratico, le diverse definizioni elaborate dal legislatore.
La “copia informatica di documento analogico” identifica un file che ha lo stesso contenuto del documento analogico da cui è tratto, ma diverso come forma.
La “copia per immagine su supporto informatico di documento analogico” può essere il file (ad esempio, il documento .pdf, .jpg o .tiff) che risulta dalla scansione del documento analogico da cui è tratto, rispetto al quale appare identico, come forma e come contenuto.
La “copia informatica di documento informatico” identifica un file che ha il medesimo contenuto dell’originale, ma un diverso formato: ad esempio, il documento .pdf che risulta dalla conversione di un file .doc. o .txt.
Infine, il “duplicato informatico” identifica un file del tutto identico all’originale: ad esempio, la copia .doc di un file .doc
Le nuove definizioni sono dettate all’art. 1 e dovrebbero guidare l’interprete all’esatto inquadramento dell’efficacia probatoria, prevista dagli artt. 22 e ss. Tuttavia, in estrema sintesi, può affermarsi che questi articoli rimandano sostanzialmente alle regole tecniche di futura emanazione.
Ad approfondimento del precedente post pubblichiamo il link all’articolo della Prof.Giusella Finocchiaro “Le copie per immagine su supporto informatico avranno l’efficacia probatoria degli atti originali” pubblicato su Guida al Diritto e disponibile online su Professioni & Imprese 24 de Il Sole 24 Ore.
Le copie per immagine su supporto informatico avranno l’efficacia probatoria degli atti originali
Diverse sono le novità introdotte dal nuovo CAD in materia di copie e duplicati.
Sono state, infatti, elaborate nuove definizioni di “copia informatica di documento analogico”; “copia per immagine su supporto informatico di documento analogico”; “copia informatica di documento informatico” e “duplicato informatico”.
La specificità delle definizioni tuttavia non lascia esenti da dubbi interpretativi i commentatori.
Difficile risulta, infatti, l’individuazione, sotto il profilo operativo, delle fattispecie cui ricondurre le singole definizioni.
In particolare, appare sfumata la distinzione tra la nozione “copia informatica di documento analogico”, definita come il documento informatico avente contenuto identico a quello del documento analogico da cui è tratto, e quella di “copia per immagine su supporto informatico di documento analogico”, definita come il documento informatico avente contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto.
Relativamente all’efficacia probatoria, l’equiparazione delle copie agli originali è sostanzialmente subordinata alla relativa attestazione, con specifica assunzione di responsabilità, ad opera di un notaio o pubblico ufficiale a ciò autorizzato, ovvero al rispetto delle regole tecniche di cui all’art. 71 di prossima emanazione cui molto è demandato.
L’art. 5-bis del nuovo Codice dall’amministrazione digitale sembra finalmente digitalizzare la comunicazione fra imprese e amministrazioni pubbliche. Dispone che la comunicazione debba avvenire esclusivamente con mezzi telematici, precisamente affermando che: la presentazione di istanze, dichiarazioni, dati e lo scambio di informazioni e documenti, anche a fini statistici, tra le imprese e le amministrazioni pubbliche avviene esclusivamente utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
Sono ormai molti anni che si parla di digitalizzazione della pubblica amministrazione e questa norma costituisce un ulteriore passo in quella direzione.
Tuttavia, si tratta di una norma che va declinata con riferimento alle specifiche comunicazioni e agli specifici obblighi per la comunicazione, posti dalle singole disposizioni del Codice: ad esempio, posta elettronica certificata, firma digitale, ecc. I mezzi telematici da utilizzare per la comunicazione variano di volta in volta. Ad esempio, l’art. 65 del Cad, per la trasmissione di istanze o dichiarazioni alla pubblica amministrazione, richiede alternativamente l’uso della firma digitale o della carta d’identità elettronica o della carta nazionale dei servizi o di strumenti di identificazione predisposti dalle pubbliche amministrazioni o della posta elettronica certificata.
La firma digitale è definita all’art. 1, comma 1, lett. s), del Codice dell’amministrazione digitale modificato, come “un particolare tipo di firma elettronica avanzata basata su un certificato qualificato e su un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici”.
La nuova definizione di “firma digitale”, basata su quella di firma elettronica avanzata, invece che, come nel Codice previgente, su quella di firma elettronica qualificata, è ora incompleta, dal momento che è priva del riferimento al dispositivo sicuro.
Indubbiamente si tratta di un errore che si spera il legislatore correggerà al più presto.
Sarebbe stato invece corretto mantenere la definizione di firma digitale come “firma elettronica qualificata basata su un certificato qualificato e su un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici”.
Peraltro, si noti, questo errore del legislatore conduce a conseguenze irragionevoli. La nuova firma digitale potrebbe risultare meno sicura della firma elettronica qualificata, non essendo la prima necessariamente basata su un dispositivo sicuro. Eppure, sia l’art. 24 che l’art. 25 del Codice continuano a richiedere, a certi effetti, ad esempio per l’autentica della firma da parte del notaio, l’uso della firma digitale e non quello della firma elettronica qualificata.
Oggi entrano in vigore le modifiche al Codice dell’amministrazione digitale (CAD) introdotte dal d. lgs. 235/2010. Molte sono le novità, molte le opportunità e non mancano gli errori. Il Cad modificato consta di oltre 100 articoli: non possiamo commentarlo in un solo post. Cominciamo quindi oggi la pubblicazione dei commenti, a puntate.
La firma elettronica avanzata
Su questo abbiamo già scritto molto.
Riprendiamo i concetti principali.
Il nuovo Codice dell’amministrazione digitale prevede un nuovo, quarto, tipo di firma che può essere apposta con mezzi informatici: la firma elettronica avanzata.
La “firma elettronica avanzata” è una firma elettronica con alcune caratteristiche di sicurezza.
La definizione precisa è “un insieme di dati in forma elettronica allegati oppure connessi a un documento informatico che consentono l’identificazione del firmatario del documento e garantiscono la connessione univoca al firmatario, creati con mezzi sui quali il firmatario può conservare un controllo esclusivo, collegati ai dati ai quali detta firma si riferisce in modo da consentire di rilevare se i dati stessi siano stati successivamente modificati”.
Ma nella definizione non si fa riferimento al certificato né al dispositivo sicuro.
I documenti informatici con firma elettronica avanzata, firma elettronica qualificata, firma digitale, hanno la medesima efficacia probatoria, quella prevista dall’art. 2702 del codice civile per la scrittura privata. Come nel Codice previgente, l’utilizzo del dispositivo di firma si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria.
Gli atti con firma elettronica avanzata possono integrare la forma scritta, salvo che che nei casi previsti dall’art. 1350 c.c., 1 comma, nn. 1-12.
I problemi? Non si conosce a priori la sicurezza della firma elettronica avanzata.
Le opportunità? Nuove possibilità di firme. Per esempio, la One Time Password utilizzata da alcune banche o la firma autografa apposta su tablet, verificate le caratteristiche e verificato il contesto anche procedurale in cui la firma è inserita e le caratteristiche del documento.
Oggi entrano in vigore le modifiche al Codice dell’amministrazione digitale (CAD) introdotte dal d. lgs. 235/2010.
Molte sono le novità, molte le opportunità e non mancano gli errori.
Il Cad modificato consta di quasi 100 articoli: non possiamo commentarlo in un solo post. Cominciamo quindi oggi la pubblicazione dei commenti, a puntate.
La firma elettronica avanzata
Su questo abbiamo già scritto molto (link).
Riprendiamo i concetti principali.
Il nuovo Codice dell’amministrazione digitale prevede un nuovo, quarto, tipo di firma che può essere apposta con mezzi informatici: la firma elettronica avanzata.
La “firma elettronica avanzata” è una firma elettronica con alcune caratteristiche di sicurezza.
La definizione precisa è “un insieme di dati in forma elettronica allegati oppure connessi a un documento informatico che consentono l’identificazione del firmatario del documento e garantiscono la connessione univoca al firmatario, creati con mezzi sui quali il firmatario può conservare un controllo esclusivo, collegati ai dati ai quali detta firma si riferisce in modo da consentire di rilevare se i dati stessi siano stati successivamente modificati”.
Ma nella definizione non si fa riferimento al certificato ne’ al dispositivo sicuro.
I documenti informatici con firma elettronica avanzata, firma elettronica qualificata, firma digitale, hanno la medesima efficacia probatoria, quella prevista dall’art. 2702 del codice civile per la scrittura privata. Come nel Codice previgente, l’utilizzo del dispositivo di firma si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova contraria.
Gli atti con firma elettronica avanzata possono integrare la forma scritta, anche nei casi previsti dall’art. 1350 c.c., 1 comma, nn. 1-12.
I problemi? Non si conosce a priori la sicurezza della firma elettronica avanzata.
Le opportunità? Nuove possibilità di firme. Per esempio, la One Time Password utilizzata da alcune banche o la firma autografa apposta su tablet, verificate le caratterische.
È stato pubblicato sul supplemento ordinario n. 8 alla Gazzetta Ufficiale del 10 gennaio 2011, n. 6, il decreto legislativo 30 dicembre 2010 , n. 235, che reca le modifiche al CAD di cui molte volte si è parlato il questo blog.
Fra le novità apportate, l’introduzione di un quarto tipo di firma elettronica, la firma elettronica avanzata, che avrà la stessa efficacia probatoria della firma digitale e della firma elettronica qualificata.
Il testo del D.Lgs. è consultabile QUI.
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